Концепция Большой Европы М. Эмерсона

История вопроса

Расширение Евросоюза с 15 до 25 стран усилило дискуссии о новой Большой Европе, которая толкуется в широком смысле с точки зрения учета внешних границ ЕС и тех интеграционных образований, с которыми граничит Объединенная Европа¹.

В марте 2003 г. Европейская комиссия опубликовала первое сообщение о политике в данном вопросе. После этого вышел документ о стратегии европейской безопасности, представленный X. Соланой² на рассмотрение Европейскому совету в июне 2003 г., видение которого отличается от концепции Большой Европы, но по сути своей частично с ней совпадает. Оба эти документа достаточно важны, хотя пока еще остаются предварительными и незавершенными.

Европейское «соседство», в соответствии с концепцией этих документов, должно получить свое пространственное развитие. На юге и юго-востоке оно охватывает, во-первых, средиземноморские государства Магриба и Машрека, которые уже участвуют в жестко структурированном Барселонском процессе. Эти государства связаны с опальным Ближним Востоком, включая государства Персидского залива, которые, в свою очередь, соседствуют с Азией. Европейское «соседство» простирается на восток к соседям России по бывшему СССР в Центральной Азии, которые уже сейчас политически представлены на карте членства в ОБСЕ. Это обширное пространство территорий и народов можно назвать «Большим Ближним Востоком». Так, М. Эмерсон пишет: «От Северной Африки до Центральной Азии простирается мусульманский мир (единственное исключение — Израиль), который к настоящему времени превратился в основной источник угрозы безопасности Европы, объединяя риски терроризма, торговли запрещенными товарами, нелегальной миграции, распространения оружия массового поражения, культурной и идеологической конфронтации. Западные страны предложили этому огромному региону варианты их либерально-демократической модели. Однако ни Запад — Соединенные Штаты и Европа, ни государства этого региона не имеют четких представлений о том, как эти недемократические режимы могут быть реформированы и, возможно, преобразованы. Чувствительность к культурному империализму настолько остра, что она граничит с рассуждениями исламских фундаменталистских ультратеррористов»³.


Концепция исходит из того, что, несмотря на некоторое снижение роли США в Большой Европе, они остаются ведущим внешним игроком на большей части Большого Ближнего Востока. Вопрос о слаженности и координации европейской и американской политики имеет ключевое значение для Большого Ближнего Востока, особенно принимая во внимание недавно проявившиеся идеологические расхождения между вашингтонскими неоконсерваторами и большинством европейцев. Это означает, что Северная Америка, или трансатлантическое сообщество (сплоченное или нет, в зависимости от обстоятельств), также должна рассматриваться как часть европейского «соседства».

Обращение к более точной и логичной терминологии в дискуссии о Большой Европе позволяет сказать, что Большая Европа — это действительно Европа (территория Совета Европы), тогда как ее более широкое «соседство» включает Большой Ближний Восток (см. рис. 12.2). Северная Америка также может рассматриваться как часть европейского «соседства», однако в нынешнем контексте это относится прежде всего к США как игроку на пространстве Большого Ближнего Востока. Всё вместе упрощенно называется Большой Европой, включая формальные понятия «Большая Европа» и ее «соседство» на Большом Ближнем Востоке.

Как видно из схемы, Большая Европа предстает как огромное территориальное пространство, объединяющее десятки государств и занимающее позиции центра в глобальном мире XXI столетия.

Что такое Большая Европа?

Согласно Документу Соланы, Большая Европа — это пространство, в рамках которого «европеизация» может быть названа основной целью, не подразумевающей культурный империализм. Европа принадлежит всем этим людям. «Европеизация» стала особой формой модернизации бывших коммунистических или фашистских диктатур, а также все еще слабых государств Европы. Это процесс, который все европейцы могут рассматривать как свой собственный и с которым они могут себя отождествлять. Различие существует между членством в ЕС (как формальным юридическим и политическим актом) и «европеизацией» (как более широким процессом политических, экономических и социальных преобразований). Идео-Ю1ИЯ «европеизации» рассматривается как демократическая, либеральная (социально-демократического оттенка), не претендующая на гегемонию, многонациональная и мультикультурная, всеобъемлющая и интеграционная.


Можно считать, что «европеизация» работает благодаря трем механизмам:

• 1) четким юридическим обязательствам, обусловленным подготовкой к вступлению в ЕС и Совет Европы (эффективно действует в ЕС как школа обучения правам человека и как агентство по контролю за их деятельностью);
• 2) изменению убеждений, ожиданий и идентификации человека (региональной, этнической, национальной, европейской);
• 3) перемене внутренних правил игры в политике и бизнесе, а также стратегической позиции отечественных игроков⁴.

Эмерсоном предложены четыре типа (модели) организации объединенного региона, включающего Большую Европу и Большой Ближний Восток (см. рис. 12.3).

На практике для ЕС и Большой Европы можно выделить 15 отдельных секторов и множество государств и образований Большой Европы и Большого Ближнего Востока помимо 25 стран — членов ЕС. Европейский союз (25) с населением в 450 млн человек охватывает немногим более половины населения Большой Европы (согласно карге Совета Европы) и 90% ее национального дохода.

Большой Ближний Восток добавляет около 400 млн человек, но лишь 10% национального дохода (см. табл. 12.2).


Практическая значимость упомянутых моделей состоит в том, что Большая Европа может прийти к системе паутины, где роль центра Будет выполнять ЕС. Что касается Большого Ближнего Востока, то здесь возможно следующее: либо США, ЕС и Россия находят решения по модели кубика Рубика, либо влияние более слабых центров будет второстепенным или чисто символическим⁵.

Общие европейские пространства

Политика Большой Европы, указывает Эмерсон, может быть определена с позиций либо двусторонних, либо тематических сторон матрицы, но предпочтение отдается тематическому подходу как точке отсчета. Ведется много оживленных, но довольно хаотичных споров по поводу общих пространств европейской политики. Очевидно, что эта проблема требует своего всестороннего обсуждения в диалоге двух европейских центров — ЕС и России. Возможно, было бы продуктивным взять за основу три или четыре больших «измерения», следуя за ОБСЕ и Пактом о стабильности в странах Юго-Восточной Европы⁶. В то же время следует учитывать, что существует не менее 15 различных секторов политики, которые являются весьма существенными. Они могут быть сгруппированы в семь основных «пространств», обозначенных в политических терминах. Ниже названы несколько пространств, принятых в рамках дискуссий ЕС — Россия и дополненных еще двумя чрезвычайно важными «пространствами» (демократия и права человека, валютная политика).

А. Политическое и социальное измерение (две проблемы).

• Общее пространство демократии и прав человека.
• Пространство образования, культуры и исследований.

Б. Экономическое измерение (три проблемы).

• Европейское экономическое пространство (для торговли и регулирования рынка).
• Европейское валютное пространство (для евро- и макроэкономических целей)⁷
• Европейское пространство инфраструктуры и коммуникационных сетей.
• Общее пространство свободы, безопасности и правосудия.
• Пространство сотрудничества в области внешней безопасности.

Институты и организации

Большая Европа нуждается в адекватной многосторонней институциональной структуре. Основная ответственность за ее разработку лежит на Евросоюзе. За ним остается решающее слово в проведении важнейших инициатив, и только он сам может защитить себя от размывания собственного институционального потенциала. Европейская конференция может быть сохранена как постоянный форум для обсуждения повестки дня Большой Европы, однако это образование, ограниченное в правах и собирающееся от случая к случаю, необходимо реформировать. Оно должно быть открытым для всех государств — членов Совета Европы и функционировать в тесной увязке с данной организацией. ЕС уже усиленно развивает практическое сотрудничество с Советом Европы по соответствующим проблемам политики Большой Европы⁸.


Региональные структуры следует поддерживать там, где они имеют как географическое обоснование, так и политическое значение. В регионах Балтийского, Баренцева и Средиземного морей наблюдается существенное развитие региональных структур, то же можно сказать и о Юго-Восточной Европе. Политическая концепция «измерений», как и идея «Северного измерения», имеет целью преобразовать структуру регионального сотрудничества, с тем чтобы оформить ее политически. Черное море (организация ЧЭС) — основной пример игнорирования региона Евросоюзом. Данное отношение следует скорректировать, поскольку кандидаты на вступление в ЕС занимают половину береговой линии Черного моря и представляют для Союза существенный политический интерес (поставки энергии, безопасность и разрешение конфликтов).

Что касается остальной части Большой Европы, ЕС должен по-новому взглянуть на сложную комбинацию договоренностей об ассоциации, которые в настоящее время включают соглашения об ассоциации с государствами, с заморскими территориями, а также с другими образованиями в Европе, имеющими тесные отношения с государствами — членами ЕС. Сами эти договоренности требуют больше четкой классификации в юридических и политических терминах, они должны удовлетворять требованиям различных внутригосударственных образований, включая как развитые европейские микрогосударства и образования, так и образования, возникающие и результате конфликтных ситуаций. Можно размышлять о путях частичного включения ассоциированных государств в институциональную систему ЕС до того момента, когда наиболее развитые из них могут стать его действительными членами. В принципе, механизмы участия могут быть разработаны для всех институтов. Единственная черта, которую нельзя переступать до предоставления государству статуса полноправного члена, — это право голоса в Совете министров (можно также добавить членство в Европейской комиссии, однако в любом случае не все государства-члены будут здесь представлены в будущем).

Европейская комиссия предложила новую категорию соседских соглашений. Им должны предшествовать Планы действий, которые «развивали бы особые отношения с соседними государствами». Комиссия считает «полное осуществление» действующих соглашений предварительным условием дальнейшего развития, но это настолько неопределенно, что практически бессмысленно и, безусловно, не является эффективным стимулом на данном этапе.

Этот критерий «полного осуществления» должен быть отброшен, и том числе и потому, что соглашения о партнерстве и сотрудничестве для стран СНГ все сильнее устаревают, по мере того как собственная политика ЕС развивается и данные государства становятся все более дифференцированными.

Большой Ближний Восток

Еще задолго до войны в Ираке в среде арабских ученых развивалась идея, согласно которой прогрессирующая демократизация является ключом к модернизации и развитию региона⁹. В ООН был подготовлен доклад о программе развития в 2002 г., он представлял собой шаблонный документ с акцентом на дефицит свободы, улучшение положения женщин и развитие человеческих способностей и знаний¹⁰.

Отвечая на вопрос о том, как должен реагировать на эту ситуацию Запад, можно выделить несколько моделей его политики.

Модель 1. Согласие, когда приоритетом является стабильность режима, даже если он авторитарный и репрессивный. Негативные особенности режима не обсуждаются. Сегодня признается, что такие режимы не только не смогли достичь экономического и социального прогресса, но фактически способствовали развитию среды, которая породила новый глобальный терроризм. Вывод: для модели 1 время истекло.

Модель 2. Пассивное вовлечение. Ведется политический диалог по поводу демократических ценностей и прав человека, но без существенных стимулирующих мер или давления. Экономическое развитие считается предвестником демократизации. До сих пор это было подходом ЕС в рамках Барселонского процесса, что имело свои преимущества, но не дало особых результатов.

Модель 3. Активное вовлечение. Более целостный подход, одновременно требующий развития политического, экономического и человеческого факторов, с акцентом на демократические ценности и права человека и с более существенным стимулированием. Это может быть модель для будущего периода, пока она не была опробована в регионе¹¹.

Модель 4. Недружественное вовлечение, применяемое в отношении нежелательных режимов. Оно включает санкции, но может быть использован и более широкий арсенал дипломатических мер. Достижения политики санкций в разных частях мира расцениваются неоднозначно, если не сказать резче, и логика контрпродуктивного эффекта хорошо известна. Однако предвоенные санкции против режима Саддама Хусейна в целях сдерживания имели некоторый успех.

Модель 5. Изменение режима с помощью силы. В чрезвычайной ситуации означает или войну, или политическое давление, подкрепленное внушительной угрозой применения силы. Бомбардировки, вторжение или военная оккупация — таковы модели, примененные в Афганистане (2001) и Ираке (2003). Однако использование этой модели для осуществления демократических преобразований и модернизации остается сомнительным и рискованным делом. Даже сегодня поенная оккупация Афганистана считается настолько рискованной, что ограничивается столицей, а сопротивление оккупации в Ираке становится угрожающим¹².

Скорее всего, США и их партнеры по коалиции уйдут из Ирака, как только положение стабилизируется, будут избраны высшие органы власти и страна вступит в полосу постконфликтного развития, и том числе при более активном участии ООН. В этом случае Ирак также может стать одним из государств, в отношении которого ЕС будет осуществлять политику Большого Ближнего Востока, в основном по одному из вышеописанных сценариев (модель 3). ЕС уже продемонстрировал частичное сближение собственной политики безопасности с политикой США: в документе Соланы признается возможное использование силы при условии многосторонней легитимации, чтобы предотвратить возникновение угрозы оружия массового поражения (что было проигнорировано США в случае с Ираком).

Если бы в решении палестино-израильского конфликта произошел какой-либо прорыв, путь к возобновлению движения в сторону регионального сотрудничества был бы открыт. В то время как Барселонский процесс охватывает весь бассейн Средиземного моря, Евросоюз на следующем этапе мог бы стимулировать более глубокое субрегиональное сотрудничество со странами Машрека и Магриба. Он бы мог предложить проект институционального развития на совместной основе, корректирующий глубоко асимметричный Барселонский процесс, который не имеет собственной организации, полностью полагаясь на институты ЕС. Можно в общих чертах описать идеи формирования сообществ Евро-Машрек и Евро-Магриб. Расширение ЕС в Средиземноморье с присоединением Мальты и Кипра открывает новые возможности. ЕС мог бы предложить, например, чтобы штаб-квартира (секретариат и т.д.) нового сообщества Евро-Машрек располагалась на Кипре, а соответствующие органы сообщества Евро-Магриб — на Мальте. Взаимодействие ЕС и Совета по сотрудничеству стран Персидского залива также имело бы перспективы дальнейшего развития. Как только на Ближнем Востоке будет достигнут прогресс в направлении мирного урегулирования, следовало бы предложить Израилю более продвинутые возможности ассоциации (официальное обсуждение Израилем и ЕС возможностей его присоединения к ЕЭП)¹³.

Такой пересмотр Барселонского процесса с акцентом на важнейшие его субрегиональные компоненты — Магриб и Машрек — мог бы укрепить позиции ЕС до такой степени, что он стал бы основной моделью для Большого Ближнего Востока. Таким образом, Барселонский процесс мог бы стать ключевым элементом политики ЕС на Большом Ближнем Востоке, вместо того чтобы продолжать оставаться не вполне адекватным элементом Большой Европы.

Примечания

1. См.: Европейская комиссия, Большая Европа — соседство: новые рамки отношений с нашими восточными и южными соседями. СОМ (2003)104 final, 11.3.2003.

2. Безопасность Европы в лучшем мире (Securing Europe in a Better World), документ предложен X. Соланой Европейскому совету 19—21 июня 2003 г.

3. Эмерсон М. Формирование политических рамок Большой Европы // Современная I иропа. Июль—сентябрь 2004. № 3. С. 90—95.

4. Для более детального изучения концепций и их применимости к Южной Европе см.: Featherstone К., Kazamias G. and the Europeanisation and the Southern Periphery. London, 2001.

5. 2 Для более детального изучения этой модели см.: Emerson М., Tocci N. The Rubik Cube of the Wider Middle East. CEPS, 2003.

6. Обзор недавних дискуссий между ЕС и Россией по поводу Общего европейского экономического пространства см.: Hamilton С.В. Russia’s European Economic Integration — I scapism and Realities. Working Paper. Stockholm School of Economics. April 2003.

7. Критический обзор нынешней политики ЕС см.: Wyplosz С. Who’s Afraid of Euroisalion? CEPS Commentary, www.ceps.be, June 19, 2003.

8. 19-я четырехсторонняя встреча EC и Совета Европы состоялась 17 июня 2003 г. при участии председательствующей в Совете ЕС Греции, Комиссии, Генерального секретаря и молдавского председателя Совета Европы. Заключительное заявление само по себе является иллюстрацией работающей политики Большой Европы. Темы обсуждения включали: расширение ЕС, Большая Европа — соседство, Европейская конвенция, Южный Кавказ, Молдавия, Юго-Восточная Европа, Сербия — Черногория, Босния, Македония, Россия, Белоруссия, миграция, Международный уголовный суд.

9. См.: Al-Braizat F. The EU and Democracy Promotion in the Southern Mediterranean — Is It Working? Middle East and Euro-Med Working Paper № 5, CEPS, forthcoming, 2003.

10. См.: Arab Human Development Report. UN. N.Y., 2002.

11. См.: Youngs R. The European Union and Democracy in the Arab-Muslim World. CEPS Middle East and Euro-Med Working Paper № 2. 2002.

12. См.: Эмерсон М. Формирование политических рамок Большой Европы. С. 105.

13. См.: Tovias A. Mapping Israel’s Policy Options Regarding its Future Institutionalized Relations with the European Union. CEPS. Middle East and Euro-Med Working Paper № 3. March 2003.