Европейская региональная ассамблея
Как известно, важную роль в ускорении интеграционных процессов сыграло формирование и укрепление наднациональных органов, обеспечивающих проведение европейской экономической политики. Среди указанных наднациональных органов особое место принадлежит Европейской региональной ассамблее, представляющей собой общеевропейский орган, куда входят представители правительств и парламентов всех регионов стран Европейского союза, а также других стран Европы. Всего в Европейской региональной ассамблее представлены территориально-административные единицы более 30 стран Европы, а Ассамблея является весьма представительным и авторитетным консультативным учреждением. Она имеет статус ассоциированного органа при Комиссии европейских сообществ (КЕС). Ассамблея — это своего рода институциональный орган, символизирующий идею «Европы регионов», которая поддерживает и поощряет развитие интеграционных идей снизу, от провинций стран-членов. Федералистская идея «Европы регионов» покоится на прочном и основательном фундаменте. ЕС использует социальную, экономическую и другие направления интеграции как средство для достижения политического единства. Если межнациональным базисом средневековой Европы было культурно-религиозное единство, то базисом будущей «Европы регионов» может, несомненно, стать социально-экономическая унификация.
Интенсивно развивается процесс сокращения социально-экономических диспропорций между регионами. В начале 1980-х гг. соотношение уровня доходов 10 самых богатых и 10 самых бедных из них доставляло 12:1, на сегодня — уже 4:1 в рамках 15 стран ЕС. Это, безусловно, отвечает основным принципам именно «западноевропейской модели» и одновременно создает благоприятные предпосылки для ее формирования и совершенствования. На сближение параметров развития обращено главное внимание многих политиков в разных сферах (аграрной, инвестиционной и пр.). При этом становление и упрочнение западноевропейской модели все в большей степени рассматриваются именно через сближение регионов, а не стран.
Трансрегиональные комплексы
В последнее время в рамках ЕС началось формирование крупных трансграничных комплексов по принципу взаимодополняемости. Наиболее ярким примером такого кооперирования становится «центральный полюс роста», включающий Германию, Бельгию, Францию и Люксембург, т.е. страны, в которых сосредоточено до 30% ВНП и 25% населения ЕС.
В рамках этого «полюса» выделяются три основных района: северный (индустриально-технологический «треугольник» Маастрихт — Аахен — Льеж) — на стыке границ Бельгии, Нидерландов и германской земли Северный Рейн-Вестфалия; южный — «Саар-Лот-Люкс», объединяющий Саар, Лотарингию и Люксембург, и, наконец, западный промышленно-транспортный узел «Па-де-Кале», включающий Брюссель, Фландрию, английское графство Кент и французский департамент Hop-Па-де-Кале. Из трех названных районов наибольшей перспективностью выделяется южный промышленный «еврорегион» «Саар-Лот-Люкс», в котором совместные усилия трех стран направлены на модернизацию инфраструктуры, развитие образования и городского хозяйства. Особо следует упомянуть трансграничное сотрудничество между Францией и Бельгией, которое хотя и имеет давние традиции, однако только в последние десятилетия приобретает явные очертания «практической общности». Весьма успешным является сотрудничество 7 регионов Испании и Франции («Альпийская дуга»), объединяющее районы альпийской зоны обеих стран.
Историки и политики отмечали, что последние две мировые войны начинались в Европе со споров вокруг «угля и стали» — важнейших отраслей хозяйства двух крупнейших стран этого континента, причем главным образом в районе франко-германской границы. И именно сотрудничество между двумя французскими регионами (Эльзасом и Лотарингией) и соседней германской землей (Саар) стало сейчас символом успешного взаимодействия регионов двух стран.
Осуществление континентального проекта единой «региональной Европы» требует всестороннего и активного участия всех властных уровней Евросоюза. И этот процесс достаточно быстро институционализируется: идет создание административных и представительных органов всех уровней — от региональных парламентов до верхней палаты Европарламента. Разумеется, этот процесс сопряжен с многочисленными сложностями и не отличается только поступательным движением вперед.
Проект «региональной Европы»
Проект единой «региональной Европы» стал утверждаться относительно недавно, но уже получил поддержку практически во всех странах континента. Среди основополагающих документов этого движения следует выделить так называемые «Мюнхенские тезисы» (1987), в которых сформулированы главные концептуальные положения «региональной идеологии». Если обобщить положения основных документов, то их можно сгруппировать следующим образом1:
- главная цель региональной концепции — сохранение и преумножение историко-культурной и этнорегиональной самобытности Европы;
- самоотождествление жителей стран ЕС с гражданами Единой Европы, через «региональное самосознание» («региональную идентичность»);
- создание «Европы граждан с равными возможностями» (независимо от места их рождения) и ликвидация «Европы второго сорта»;
- отстаивание многообразия культурно-социальных форм «региональных коллективов» в противовес экстремальному унифицированию.
Важнейшим принципом в развитии «Европы регионов», сохраняющей «единство в многообразии», остается принцип субсидиарности, о котором речь шла выше. Введенный в договорную базу ЕС, он становится важнейшим и едва ли не самым значительным в экономической жизни континента.
К единству через разнообразие
В Европе, как известно, сохраняются и унитарные государства, где представительство регионов выражено в достаточно слабых формах, и только сейчас в ряде стран положение дел начинает меняться. Существенный прогресс в области федерализации отношений внутри страны произошел в ряде стран, некогда славившихся своей крепкой унитарной, жесткой центральной властью. К ним прежде всего следует отнести Италию, Испанию, Нидерланды и Францию.
Особо надо сказать об Испании, позаимствовавшей для своей федерально-региональной модели многое из германского опыта, но сумевшей сохранить национальное своеобразие. В стране было образовано 17 автономных областей («региональные автономии») с весьма широкими полномочиями. Испанские власти в середине 1970-х гг., изучив федеративный опыт во многих европейских странах, пришли к выводу, что лучшим устройством станет создание своеобразной «монархии республик», где во главе каждой такой республики будет свой «верховный глава государства» с довольно широкими полномочиями. Данная модель позволила бы сохранить многообразие форм организации и региональных сообществ, имеющихся в стране2.
Значительное региональное разнообразие наблюдается, за редким исключением (например, в Дании), почти во всех европейских странах. Правда, не всегда это выливается в соответствующие формы. Так, Итальянская Республика, несмотря на некоторые явно федеративные процессы, по-прежнему в целом сохраняет унитарные черты, а в других странах (Нидерланды, Франция) процессы федерализации идут чрезвычайно бурно.
Устоявшихся критериев для определения размеров региональной помощи до сих пор не существует3. Важнейшие ведомства ЕС, влияющие на этот процесс, опираются на собственные стандарты, но общим критерием (далеко не самым объективным) остается подушевой уровень ВВП. Детализированная система критериев, предлагаемая Германией, используется пока лишь в рамках отношений этой страны с органами ЕС. Не случайно, видимо, помощь именно германским регионам (и в несколько меньшей степени — итальянским) весьма впечатляюща: 43% всей помощи европейским регионам приходится на эти две страны. Ресурсы направляются главным образом в восточные земли Германии и на слаборазвитый Юг Италии. В категорию «гигантов» по получению помощи из фондов ЕС попадает и Великобритания, направляющая ресурсы (по 60 евро на душу населения) в свой «беспокойный» Ольстер. А вмести эти три страны получают более половины помощи.
Кстати, эти данные не совпадают с широко распространенным суждением о том, что основная помощь идет «четырем наименее развитым странам ЕС», (т.е. Испании, Португалии, Греции, Ирландии). Их доля составляет около 46%. Это происходит в силу неразвитости в отдельных регионах этих стран необходимой инфраструктуры для абсорбции средств (см. табл. 12.3).
Непосредственное распределение выделяемых средств осуществляется различными структурными фондами ЕС, к которым относятся: Европейский фонд регионального развития, финансирующий отстающие регионы и концентрирующий свои усилия на инвестициях в производство, инфраструктуру и поощрение мелкого и среднего бизнеса по направлениям (фонд обеспечивал в 1995 г. 53% всех выплат из бюджета регионального развития ЕС); Европейский социальный фонд, финансирующий подготовку, переподготовку и трудоустройство кадров (30% всех выплат); Европейский фонд ориентации и гарантий для сельхозпроизводства, финансирующий модернизацию агробизнеса и развитие села (14% выплат). Распределение средств на региональное развитие представлено в табл. 12.3.
Финансовое содействие региональному развитию в ЕС (как это представлено в таблице) осуществляется по следующим основным направлениям:
- 1) регионам, где душевой показатель ВВП составляет менее 75% от среднего уровня по ЕС или имеются иные специфические признаки хозяйственной отсталости (удаленность, труднодоступность и т.д.);
- 2) регионам, испытывающим структурный кризис, с общим уровнем промышленной безработицы выше среднего по ЕС;
- 3) регионам с застойной безработицей, особенно среди молодежи и маргинальной части населения;
- 4) сельским районам (включая районы рыболовства), страдающим от структурных сдвигов в экономике;
- 5 а) сельским районам с высоким уровнем безработицы, низкими доходами и оттоком населения;
- 5 б) выделение финансовых средств регионам с плотностью населения менее 8 человек на 1 кв. км (север Финляндии и Швеции).
Основным критерием выделения региональной помощи, как уже отмечалось, остается ВВП на душу населения. Но в отдельных случаях финансовые средства могут поступать при наличии в данном регионе либо проблем, решение которых выходит за рамки компетенции национальных властей, либо проблем, которые признаются важными в рамках ЕС. Например, такими проблемными сферами в Греции являются транспортные перевозки на удаленные острова, а также поддержание связи с ними, в Испании и Португалии — инфраструктура и снабжение водой.
И последнее время ЕС все более отходит от политики общего перераспределения к концентрации ресурсов для финансирования «точечных» задач. Главным изъяном первого подхода считается тот факт, что он нередко порождал иждивенческие настроения на местах. Субсидии не активизировали внутрирегиональные ресурсы преодоления «бедности», а приводили лишь к появлению различных местных фондов, способствующих увеличению потребления. Красноречивым примером такого положения дел является Андалузия (Испания), «расцвет» которой прямо связывают с использованием довольно большой помощи на потребление. Этот испанский регион можно считать «классическим» с точки зрения «правомерности» критерия отбора менее развитых регионов по душевому уровню ВВП: данный показатель не отражает объективной картины состояния этого региона Не менее показательным в этом отношении является и коммуна Иокмокк (Швеция). Наличие на ее территории крупной электростанции обусловливает высокий ВВП на душу населения (в 4 раза больше, чем в среднем по ЕС), но без учета этой электростанции он на 20% ниже среднего уровня по ЕС. Количество же занятых на электростанции было большим лишь в период ее строительства, а после пуска ее обслуживает минимальный штат сотрудников.
Реформа органов региональной политики, проведенная в середине 1990-х гг., способствовала смене акцентов с общей перераспределительной концепции на «адресное» финансирование той сферы региональной экономики, которая будет способствовать ее переходу в преуспевающие. Чаще всего ресурсы направляются на создание таких объектов местного бизнеса, которые позволяют развивать рынок рабочей силы и привлекать иностранные инвестиции. Все большее предпочтение отдается малому и среднему бизнесу, созданию совместных предприятий, трансграничному сотрудничеству. Большое внимание уделяется технопаркам, которые объединяют «первоначальный» капитал и венчурные средства на конкурсной основе. Органы региональной политики делают упор на поддержку новых и высокотехнологичных объектов, отвечающих современным требованиям и обладающих капиталообразующими характеристиками. Такая региональная политика в 1980—1990-е гг. активно проводилась в Австрии, Люксембурге и Швеции.
Происходят и другие заметные сдвиги в практике осуществления региональной политики. В небытие уходят так называемые свободные зоны, которые рассматриваются как несостоявшиеся «формулы развития» и в которых преимущества для одних создаются явно за счет других. Прямые государственные субсидии также выходят из употребления (особенно через предоставление льготных займов и ценообразование). Они заменяются практикой привлечения иностранных инвесторов, широким использованием системы конкурсов для иностранных капиталов.
Наиболее заметным примером подобной региональной политики становится беднейший регион Великобритании — Ольстер. Уровень его душевого ВВП возрос до 85% (с первоначальных 68%) по отношению к наиболее развитому Юго-Востоку. Другим примером может служить регион Лангедок-Руссильон во Франции, где произошел рост ВВП на душу с населения с 55 до 71 % к уровню преуспевающего Иль-де-Франса.
За последние два десятилетия такая политика способствовала уменьшению на 30—70% разброса показателей душевого ВВП в отдельных регионах стран ЕС, что, безусловно, весьма позитивно харак-1сризует региональную политику.
Формирование механизма взаимодействия
В настоящее время в большинстве европейских стран в основном сформировался механизм взаимодействия региональной вертикали власти с федеральным центром и Евросоюзом. Он характеризуется прежде всего тем, что во нее без исключения исполнительные и законодательные национальные органы государств с федеративным устройством направляются полномочные представители регионов. Так, например, в Германии и Бельгии практически во всех органах, ведающих финансовыми и бюджетными вопросами, активно работают представители регионального звена.
Крупнейшая европейская организация по проблемам местной и региональной власти, СИВИКОЛ, становится практически доминирующей организацией на всем континенте. Она имеет своих представителей во всех без исключения значительных политических и экономических органах всех стран континента. Особо следует подчеркнуть, что в таких странах, как Испания, Австрия, Италия, Франция и Германия, высшая исполнительная власть состоит в основном из чиновников, обладающих региональным влиянием и опытом работы в регионах.
Новым элементом во взаимодействии регионов с центральными властями становится использование неформальных каналов с целью достижения тех или иных целей. В этот процесс включается весь арсенал деловых и общественно-политических связей: от корпоративных организаций до церкви. Причем подчас такие каналы оказываются наиболее эффективными для решения важнейших экономических и политических проблем региона.
Большое распространение получают так называемые «совместные действия», которые рассматриваются не только как желательные — в ряде стран (Австрии, Германии, Италии, Испании и других) они определены законом как императивные. В сферу «совместных действий» включен довольно широкий спектр проблем: масштабы инвестиций регионального назначения, например в социальную сферу, охрана окружающей среды, стимулирование притока иностранных капиталовложений и т.д. Так, в Испании в ряде регионов федеральное правительство и региональные власти делят расходы на среднюю школу в соотношении 60:40. В Финляндии ни одно решение в экономической и социальной сферах, относящееся к регионам, не принималось без его совместной оценки представителями всех властных звеньев.
Взаимоотношения центра и регионов могут носить как формальный, так и неформальный характер. В Германии местом проведения постоянного диалога «центр — регионы» является верхняя палата парламента — бундесрат, в Испании — сенат, в Италии — межрегиональные форумы. Механизм взаимодействия предполагает прежде всего постоянные консультации, диалоги, совещания, которые могут носить как закрепленный законом, так и неформальный характер. Самыми непростыми вопросами на этих переговорах остаются проблемы распределения компетенций между центром и регионами в политической (точнее, в сфере властных полномочий), а не экономической или социальной области.
Гранты
Современная система налогов и новая форма государственных субсидий — гранты радикальным образом изменили схему получения и распределения финансовых ресурсов.
Хотя поступления в региональные бюджеты от местных услуг продолжают оставаться важнейшей доходной статьей, региональные власти стремятся получать все большие средства из общефедеральных бюджетов. Основными формами таких доходов становятся разного рода бюджетные компенсационные выплаты, субсидии и гранты. Значение грантов как новых элементов в сложнейшей системе местных и региональных выплат постоянно возрастает, и они становятся важнейшим инструментом региональной политики. Эта форма субсидий выделяется отдельным разделом во всех бюджетах и проходит как «общие расходы центрального бюджета» (в некоторых странах гранты направляются на конкретные бюджетные цели).
Важнейшей особенностью грантов следует считать отсутствие четко зафиксированных объемов финансовых поступлений. Так, например, в Испании и Франции увеличение суммы грантов привязано к индексу роста ВВП (не свыше 2/3) и инфляции, в Португалии — объем грантов зависит от суммы собираемого НДС и т.д. Такая неопределенность в размерах поступления финансового содействия делает регионы чрезвычайно чувствительными к собираемости налогов. Региональные власти стремятся быть чистыми перед федеральным центром в надежде получения новых грантов.
Выделяются две основные формы грантов: генеральные и целевые гранты. Генеральные гранты предназначаются для оздоровления региональных бюджетов, их использование является прерогативой региональных властей. В ряде стран (Германия, Ирландия, Италия, Швеция, Дания) именно они призваны поддерживать механизм выравнивания походов между регионами.
Целевые гранты привязаны к отдельным проектам или статьям расходов. Сфера их использования весьма обширна: развитие науки, здравоохранения, социальной сферы, инфраструктуры, охрана окружающей среды. Иными словами, целевые гранты употребляются для поддержания общефедеральных программ и проектов, которые реализуются в данном регионе. Примерами такого использования гранит в Германии являются развитие восточных земель, в Великобритании — повышение уровня региональных подразделений полиции до стандартов ЕС, в Финляндии — социально-экономическое развитие отдаленных северных регионов, в Португалии — предотвращение различных природных катаклизмов. Критерии получения грантов не всегда «прозрачны», поскольку эта новая форма субсидий еще не до конца отрегулирована.
Значение грантов для регионов постоянно возрастает. Так, например, в Греции в 1975 г. они составляли лишь 15% доходной части бюджетов регионов, а через 20 лет — уже 55%. В Финляндии сейчас до 30% региональных доходов формируются за счет грантов. Во Франции их объем равен объему всех местных налогов на деловую активность. В Германии за счет грантов ежегодно финансируются государственный аппарат регионов (0,8 млрд ЭКЮ), развитие отстающих западных земель (0,7 млрд ЭКЮ), трансформационные процессы в новых федеральных землях (7,5 млрд ЭКЮ)4. В Португалии гранты получают все 305 территориально-административных единиц.
В ряде случаев гранты поступают непосредственно от тех финансовых органов, которые их выделяют. Так, в Испанию и Португалию эти средства поступают из фонда муниципального сотрудничества и фонда компенсации. Специально оговоренными условиями при получении грантов выступают жесткое профильное использование средств и поступление их в распоряжение именно администрации регионов-реципиентов.
Использование грантов является прерогативой исключительно региональных органов. Правда, это происходит не без участия федеральных властей (прежде всего, министерства финансов). Кроме того, для всех регионов устанавливается «потолок», т.е. «верхний предел» получаемой суммы гранта. В каждом конкретном случае он устанавливается в соответствии с разработанными критериями.
Примечания
1. См.: Committee of the Regions // Annual Report 1999. Amsterdam, 2000. P. 112.
2. См. подробнее: Ландабасо А. К вопросу о теории регионального развития // Федерализм. 1997. № 1.
3. См.: ЕС. Environment and the Regions. Luxembourg, 1999.
4. См.: Иванов И.Д. Европа регионов. М., 1998. С. 82.