Согласно ст. 5 Договора о Европейском союзе «Сообщество действует в пределах своих полномочий, определяемых настоящим Договором и поставленными перед ним здесь целями. В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности. Если цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами, тогда — в силу масштабов и результатов предполагаемого действия — они реализуются Сообществом. Любые действия Сообщества не должны идти далее того, что необходимо для достижения целей настоящего Договора»1. Таким образом, Сообщество может расширять свою компетенцию на новые области, когда считает их «масштабными». На ст. 5 Договора может опираться каждый отдельно взятый акт Сообщества, что позволяет в законодательном порядке ограничивать пределы деятельности последнего. Субсидиарность, таким образом, можно понимать как политический принцип руководства делами Сообщества и законодательного ограничения его компетенции2.
До подписания Маастрихтского договора дискуссии о субсидиарности инициировались органами Сообщества, после его подписания этот принцип стал широко обсуждаться в национальных государствах. По мнению Ж. Делора, принцип субсидиарности должен определить общий курс: где Сообщество может, а где не может действовать автономно от национальных правительств, подобно тому как конституция США оставляет за штатами права, которые не делегируются федеральному правительству, или основной закон ФРГ наделяет всеми полномочиями земли, за исключением прерогатив, которые не обозначены специально.
Принцип субсидиарности позволял преодолеть негативное отношение некоторых стран-участниц, прежде всего Великобритании, к наметившейся федералистской тенденции в развитии Союза. В 1991 г. в проекте Договора о ЕС европейская интеграция определялась как процесс, ведущий к созданию Союза, цель которого — федерация. Англия откликнулась на это негативно, заявив, что если в странах континентальной Европы федерализм, вероятно, не вызывает полемики, то в Великобритании его обсуждение несет в себе скрытую нелояльность3.
Под влиянием таких взглядов в 1991 г. Европейская комиссия начала заниматься разработкой принципа субсидиарности, ставшей чуть ли не единственным пунктом в переговорах о политическом Союзе, с которым по разным мотивам соглашались все делегации. Отсутствие в документах ЕС четкого определения принципа субсидиарности не позволяет рассматривать его как правовую норму. Это политический принцип. Его использование зависит от конкретной интерпретации и ситуации, определяемой расстановкой политических сил в ЕС. Это и делает его удобным для большинства участников интеграционного процесса, обеспечивает его поддержку различными политическими силами, которые могут вкладывать в понятие субсидиарности свой смысл. Хотя такие страны, как Великобритания, вини в этом принципе средство замедления интеграционного процесса и усиление компетенции национальных государств, объективно использование этого принципа усиливает национальный вектор в политике ЕС.
В Европейском союзе на основе субсидиарности решаются в первую очередь региональные проблемы, и, видимо, прав И.И. Хохлов, который считает субнациональным любой уровень ниже национальною (регионы, земли, коммуны, города и т.д.)4. Отсюда, снизу, и идет процесс выстраивания субнационального уровня власти в ЕС. Регион является важным уровнем в многослойной структуре ЕС, поскольку, на каком бы из этажей власти сообщества ни принимались решения, реализуются они непосредственно в том или ином регионе. Регион — это конкретное место привязки инвестиций.
Структурные операции ЕС предусматривают широкий спектр методов проведения региональной политики, на которые тратится около 13 млрд евро ежегодно, что составляет более трети бюджета ЕС. Осуществление структурной помощи служит импульсом для обретения регионами экономической и социальной самостоятельности, сознаний ими своей субнациональной общности, а также является мощным инструментом влияния Европейской комиссии на страны-участницы, поскольку от нее во многом зависит выбор страны или региона — получателя этой помощи.
'Этот принцип, безусловно, способствует развитию фактора наднациональности в ЕС, поскольку логика развития такова, что экономическое развитие регионов сопровождается развитием институциональной структуры. Возникающие на региональном уровне правовые отношения хотя и базируются на национальной почве, тем не менее втягиваются в национальную систему ЕС. Национальные и субнациональные границы при этом становятся более проницаемыми для наднациональных политических решений, преодоление границ происходит сверху — со стороны ЕС и снизу — со стороны регионов.
Однако в условиях массового недовольства усилением наднациональности в политике ЕС требовалось тем не менее более четкое определение субсидиарности и объяснение правил ее использования. И ст. 5 Договора о ЕС региональный уровень вообще не упоминается, речь идет лишь о европейском уровне и государствах-членах, что означает возможность для национальных государств не рассматривать субнациональный уровень и замыкать решения на себя, когда им это удобно. Принцип субсидиарности и способ его изложения уменьшили напряженность, вызванную усилением наднациональности. Он имеет исключительно важное значение для понимания существа европейской политики в постмаастрихтский период.
Примечания
1. Хохлов И.И. Субсидиарность как принцип и механизм политики в Евросоюзе // Мировая экономика и международные отношения. 2004. № 5. С. 95.
2. См.: Договор о Европейском союзе: консолидированная версия. М., 2001. С. 48.
3. См.: Мировая экономика и международные отношения. 2004. № 5. С. 96.
4. Там же.